Régime présidentiel

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Un régime présidentiel est un régime politique dans lequel il existe bien une séparation des pouvoirs exécutif et législatif, avec un Parlement qui fait les lois, mais dans lequel le chef de l'exécutif est fort et stable. On parle de présidentialisme lorsque l'équilibre entre les pouvoirs est rompu, et que le régime consiste en l'hégémonie du président et la réduction des pouvoirs du Parlement.

À l'inverse, on parle de régime parlementaire, lorsque les pouvoirs exécutifs et législatifs sont séparés mais exercent une influence mutuelle et équilibrée l'un sur l'autre (le Parlement peut engager la responsabilité politique du gouvernement et, à l'inverse, le gouvernement peut dissoudre le parlement) ; sa déviance est appelée régime d'assemblée, qui confère plus de pouvoir à une assemblée qu'au gouvernement.

Origines et définition

Dans l'État moderne, c'est la Constitution qui détermine, selon des modalités variables, les organes chargés de l'exercice du pouvoir et leurs relations. Or, à l'origine, les premiers textes constitutionnels, apparus à la fin du XVIIIe siècle, présentaient des structures identiques.

Le principe de séparation des pouvoirs

En 1690, Locke, traitant « Du pouvoir législatif, exécutif et confédératif d'un État » dans le chapitre XI de son Traité du gouvernement civil, avait constaté « que le pouvoir législatif, et le pouvoir exécutif, se trouvent souvent séparés » et il place le premier au-dessus du second [1]. Il commence le chapitre suivant en indiquant que « quand le pouvoir législatif et le pouvoir exécutif sont en différentes mains, comme cela se trouve dans toutes les monarchies modérées, et dans tous les gouvernements modérés... ».

Un peu plus d'un demi-siècle plus tard, en 1748, Montesquieu, reprenant ce constat à l'occasion de l'étude du gouvernement de l'Angleterre dans un chapitre de son ouvrage «  De l'esprit des lois », l'avait transformé en un précepte selon lequel pour éviter le despotisme, les diverses fonctions de l'État (législative, exécutive, et accessoirement juridictionnelle) doivent être confiées à des autorités différentes dont les pouvoirs s'équilibrent.

Ce principe de bonne organisation, résumé dans la formule fameuse « il faut que par la disposition des choses le pouvoir arrête le pouvoir » [2] est connu depuis sous le nom de séparation des pouvoirs et eut une très grande faveur chez les constituants de la fin du e siècle. Tour à tour les constitutions des anciennes colonies anglaises d'Amérique, puis celle des États-Unis, et celle de 1791 en France, s'en réclamèrent [3], s'inspirant ainsi indirectement des institutions anglaises. Pourtant, malgré des analogies dans l'organisation des pouvoirs publics, l'évolution de ces systèmes constitutionnels sera différente. La doctrine la systématisera en dégageant les concepts de régimes parlementaire et présidentiel.

L'opposition avec le régime parlementaire

On fait naître la notion de régime parlementaire en Grande-Bretagne, lorsqu'au début du XVIIIe siècle [4] les pouvoirs du monarque commencent à décliner au profit des deux chambres du Parlement. Bien que le Roi dispose du droit de dissoudre de la Chambre des Communes pour la renvoyer devant le corps électoral et de nommer de nouveaux Pairs à la Chambre des Lords, il ne parvient pas à modifier suffisamment leur composition pour les empêcher d'imposer que sa politique soit conforme à leurs vues. Ainsi, en exerçant des pressions sur les ministres, notamment par la menace de condamnations pénales, elles les obligent à se plier à leur volonté, et finalement obtiennent que l'ensemble du Cabinet, devenu organisme autonome, bénéficie de leur confiance. En même temps, le droit de véto contre les lois, prérogative importante dont disposait traditionnellement le monarque tombe en désuétude.

En Europe continentale, d'autres monarchies connaîtront la même évolution. Ainsi, après la Suède [5], la responsabilité politique ministérielle devant les chambres s'introduira en France dès l'application de la constitution de 1791, et se confortera avec celle des Chartes de 1814 et 1830.

Les États-Unis n'ont pas connu ce processus. Les ministres sont nommés librement par le président et ne sont que ses collaborateurs. En effet, les procédures constitutionnelles d'approbation de leur nomination par le Sénat et de mise en accusation devant le Congrès n'ont pas été utilisées pour exiger qu'ils mènent une politique conforme à celle de la majorité parlementaire. Le président, élu depuis 1804 au mode de scrutin encore en vigueur aujourd'hui, qui lui assure une certaine indépendance, se trouve donc seul face à des assemblées que la Constitution ne l'autorise pas à dissoudre.

Il était donc aisé d'établir un antagonisme entre les deux types de pratiques et de les différencier sous des appellations différentes. Ce furent d'abord les journalistes et essayistes qui en prirent l'initiative. Ainsi, en 1867, l'Anglais Walter Bagehot utilisait les termes « presidential system » et « presidential governement » pour désigner le régime des États-Unis par opposition avec celui de la Grande-Bretagne, qu'il appelait « parliamentary government » [6]. En 1868, le Français Prévost-Paradol qualifiait le système américain de « république présidentielle » [7], en l'opposant au « gouvernement parlementaire » [8] dans son ouvrage « La France nouvelle ».

Par la suite, la doctrine du droit constitutionnel reprendra à son compte ces deux catégories et les opposera en termes de séparation des pouvoirs.

Ainsi, pour Esmein, dans ses « Éléments de droit constitutionnel » précités [9], « le gouvernement parlementaire n'admet pas la séparation tranchée du pouvoir exécutif et du pouvoir législatif. Il ne les confond pas cependant, comme on l'a quelquefois prétendu. Il admet seulement entre eux une certaine interpénétration réciproque » [10]. Pour Maurice Hauriou, dans son Précis de droit constitutionnel, dans le « gouvernement présidentiel américain », « existe entre le président investi du pouvoir exécutif et le Congrès investi du pouvoir législatif une séparation des pouvoirs rigide qui interdit, en principe, toute collaboration à la même fonction » [11].

Finalement, Maurice Duverger synthétisera bien la construction théorique de la doctrine lorsqu'il écrira : « la séparation des pouvoirs revêt deux formes principales dans les démocraties occidentales, suivant les modes de relations entre le parlement et le gouvernement : le régime parlementaire et le régime présidentiel. Les auteurs classiques français qualifiaient le premier de séparation souple ou atténuée des pouvoirs, ou encore de collaboration des pouvoirs. Il qualifiaient le second de séparation rigide, ou tranchée, des pouvoirs » [12].

Les éléments distinctifs du régime présidentiel

Ils se présentent surtout comme le relevé de certaines différences entre les institutions américaines et le régime parlementaire.

Aujourd'hui, la notion est caractérisée par deux éléments : l'un, classique, la séparation des pouvoirs, l'autre, moderne, la prééminence présidentielle.

La séparation stricte des pouvoirs

Selon Georges Burdeau, « le régime présidentiel est celui qui, en assurant au maximum l'indépendance des pouvoirs, réalise leur séparation la plus complète » [13].

Pour les constitutionnalistes, en régime présidentiel, la séparation absolue des pouvoirs se manifeste à la fois dans l'organisation des pouvoirs publics et dans leurs rapports.

À la différence du régime parlementaire, l'organisation des pouvoirs publics implique l'indépendance de l'exécutif par rapport au pouvoir législatif.

La constitution des États-Unis dispose dans son article II, section I que « le pouvoir exécutif sera confié à un président des États-Unis d'Amérique ». Celui-ci est choisi au terme d'un processus long et compliqué ne faisant intervenir les citoyens que de manière indirecte, mais qui n'en est pas moins considéré comme consacrant son élection au suffrage universel. Ce mode de désignation est même regardé par certains constitutionnalistes comme le fondement unique du régime présidentiel, en ce qu'il implique une logique fonctionnelle spécifique. Ainsi, pour Marcel Prélot, « l'essentiel du régime présidentiel réside (...) dans l'élection populaire du chef de l'État qui est en même temps chef du gouvernement » [14].

Élu indépendamment des assemblées, le président exerce ses fonctions à l'aide d'auxiliaires eux aussi autonomes vis-à-vis des organes législatifs, et demeurant sous sa seule autorité. En effet, dès les premières années d'application de la constitution, compte tenu de l'étendue de leur tâche, les présidents ont dû nommer pour les assister des secrétaires chargés des divers secteurs de l'administration, sur le modèle des ministres dans les régimes parlementaires. Toutefois, ils les ont choisis sur des critères purement personnels et non en fonction de la composition du Congrès. Ainsi, ceux-ci sont demeurés ses collaborateurs individuels, sans constituer un organe collégial lié aux chambres. Émile Boutmy observait en 1888 que « le ministère n'est pas ici un conseil d'hommes politiques, c'est un simple comité de directeurs généraux, la tête mobile d'une bureaucratie. Ces personnages administratifs n'ont pas affaire aux chambres, ils ne dépendent pas d'elles, ils dépendent du seul président » [15].

En ce qui concerne les rapports entre les pouvoirs publics, la doctrine, qui distingue habituellement indépendance organique et fonctionnelle, s'accorde pour reconnaître que les deux sont assurées avec une grande rigueur.

Ainsi, il n'existe pas de responsabilité politique de l'exécutif devant les chambres, qui ne peuvent le renvoyer par un vote de défiance. Pour Hauriou, par exemple, « ...les organes du pouvoir exécutif ne sont pas obligés de gouverner avec la confiance du pouvoir législatif, ce qui se traduit par cette conséquence que les secrétaires d'État ne sont pas responsables devant le Congrès » [16].

À l'inverse, le président ne peut prononcer la dissolution du Congrès, et Duverger résume la situation en considérant que les pouvoirs publics « ...sont condamnés à vivre ensemble : c'est un mariage sans divorce » [17].

La prééminence présidentielle

Selon le constitutionnaliste allemand Karl Loewenstein  (en), « le gouvernement présidentiel doit son nom à la prépondérance de la fonction présidentielle dans le système des pouvoirs institués, comme dans l'exemple des États-Unis » [18]. Il faut cependant préciser que cette prééminence n'est pas juridique, puisque la séparation des pouvoirs implique en principe leur égalité, mais politique. Pour Hugues Taÿ, par exemple, « le gouvernement présidentiel est la forme que prend le régime de séparation tranchée des pouvoirs lorsque l'exécutif, en la personne de son chef, acquiert la prééminence, dans l'ordre politique, sur les autres organes » [19]. On y voit une conséquence de l'élection du président au suffrage universel, en considérant généralement que fort du choix exprimé par le corps électoral en faveur de sa personne, celui-ci peut prétendre l'emporter sur des assemblées à la représentativité plus fragmentaire, puisque selon François Luchaire, « cette désignation permet de dégager la volonté du peuple dans la mesure où l'élu se sera engagé à suivre tel ou tel programme politique » [20].

Ainsi, d'aucuns ont considéré qu'en France, l'adoption en 1962 de l'élection présidentielle au suffrage universel a modifié les rapports de force entre organes de l'État, car « un chef de l'État élu directement par la Nation au suffrage universel tirera de son investiture une autorité telle qu'on ne pourra plus le confiner dans le rôle décoratif et honorifique des Présidents de la IIIe et IVe République... » [21], c'est-à-dire le réduire à « inaugurer les chrysanthèmes », selon la formule du Général de Gaulle dans une fameuse conférence de presse [22].

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