Politique en Suisse

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La politique en Suisse est celle d'un État fédéral comportant trois niveaux politiques : la Confédération, les cantons et les communes[1]. Les 26 États fédérés cèdent une partie de leur souveraineté à l'État fédéral. État démocratique, il se caractérise par une démocratie semi-directe, l’importance des droits civiques, politiques et fondamentaux ainsi que la neutralité en politique extérieure. La politique interne respecte la séparation des pouvoirs. Elle répond à la nécessité de recherche de consensus liée aux diversités régionales et linguistiques, par une représentation équilibrée au sein des institutions[2].

Dans un pays où cohabitent de multiples communautés linguistiques et religieuses, le système politique est l'un des rares dénominateurs culturels communs de la Suisse[kriesi 1]. Il s'agit même d'un des fondements de l'identité nationale.[3] Ce système est stable, les institutions politiques suisses datant pour l'essentiel de 1848 (à l'exception du référendum populaire et de l'initiative).

Principes

La Suisse s'est formée au cours du temps à partir de réseaux d'alliances, de pactes, qui avaient d'abord un but de défense commune et de sécurité intérieure. Ces accords englobèrent de plus en plus de cantons suisses et de plus en plus de domaines au cours du temps. Selon le principe de l'« un pour tous, tous pour un » qui est la devise traditionnelle suisse (sans statut officiel), les cantons commencèrent à traiter ensemble leurs accords avec de grandes nations européennes (par exemple avec la France en 1444, sur le maintien de relations amicales, ou avec le Saint-Siège au début du e siècle). Cependant, les différents cantons présents étaient totalement souverains et il n'existait pas d'organe supra-étatique[dhs 1]. L'adoption d'un système fédéral en 1848 (le pays ayant été une confédération puis, après son invasion militaire et le temps d'une tentative imposée par la France, une république unitaire fondée sur le modèle jacobin) marqua la naissance de la Suisse moderne.

Le Conseil fédéral, pouvoir exécutif, était alors formé exclusivement (et ce jusqu'en 1892) de membres issus du courant radical, qui apportèrent non seulement des changements profonds mais aussi la base de la politique suisse actuelle. Leurs idées reposaient sur deux piliers qui au premier abord semblent contradictoires : un système politique libéral, favorisant les libertés aussi bien individuelles qu'économiques, et un système de solidarité visant l'intégration de tous les citoyens, issus de tous les courants politiques et sociaux, au sein de la communauté. Ces deux principes constituent toujours une base importante de la Suisse et un facteur de stabilité et de cohésion intérieure[dhs 2],[4].

Neutralité

Caractéristiques de la neutralité suisse

La neutralité perpétuelle de la Suisse est une composante importante de sa politique extérieure[dhs 3],[5] et possède le soutien, sur la période de 1993 à 2008, d'entre 80 % et 90 % de ses habitants[6].

Si la neutralité suisse a acquis un certain statut « mythique », elle n'est pourtant pas un principe éthique absolu, mais un moyen considéré comme le meilleur pour atteindre les buts que sont l’indépendance et la sécurité du pays[kriesi 2]. Si ces buts sont explicitement mentionnés dans les différentes Constitutions suisses depuis 1848[dhs 4],[loi 1], ce n'est pas le cas de la neutralité, qui n'est mentionnée qu'indirectement, dans les tâches et compétences de l'Assemblée fédérale[loi 2]. En pratique, la politique de neutralité de la Suisse n'est pas fixée de façon explicite, et elle a souvent évolué au fil du temps en fonction des contraintes de la politique internationale[kriesi 3].

Cependant, trois caractéristiques peuvent être retenues ; la neutralité suisse est :

  • perpétuelle, en ce sens qu'elle ne commence ni ne s'éteint en temps de guerre ;
  • librement choisie, puisque son existence est nommée dans la Constitution fédérale de la Suisse ;
  • armée, puisque la Suisse dispose d'une armée de défense.

Histoire de la neutralité suisse

La Suisse n'a pas été neutre dès sa fondation : le territoire correspondant à la Suisse centrale appartenait à la famille des Habsbourg et l'indépendance de la confédération a dû être conquise de haute lutte, par exemple lors de la bataille de Morgarten. Jusqu'au e siècle, les différents cantons ont été partie prenante de nombreux conflits, tels que la guerre de Bourgogne, où les victoires des Suisses se sont soldées par l'effondrement de l'État bourguignon, et les guerres d'Italie, où leur défaite à Marignan a marqué la fin de la politique d'expansion du pays. Celui-ci évolue vers la neutralité au e siècle, avec une première déclaration officielle de la Diète fédérale en 1674. La guerre de Trente Ans, qui ravage l'Europe centrale, a un grand écho en Suisse, où diverses formes du christianisme coexistent. Mais tout en exportant vers les belligérants armes et mercenaires, le pays se maintient à l'écart des opérations militaires. Entraîné dans les remaniements territoriaux qui accompagnent la Révolution française puis le Premier Empire, il doit renoncer à cette position en 1798, à la suite de l'intervention de l'armée française. C'est après la défaite de celle-ci à Leipzig en 1813 que la Suisse proclame sa neutralité, qui est reconnue du point de vue du droit international public par le Congrès de Vienne, en 1815[7].

Différentes raisons de politique intérieure et extérieure ont poussé la Suisse à adopter une politique de neutralité. En tant que petit pays entouré de grandes puissances, elle lui permet d'éviter de devenir la scène d'affrontements militaires. Étant donnés les différents courants religieux, linguistiques et culturels qui traversent le pays, elle permet d'en assurer la cohésion, ainsi que, par une absence d'engagements actifs sur le plan international, l'autonomie des cantons. Elle a également contribué à l'équilibre européen[kriesi 4].

La neutralité a eu d'importants effets économiques, en permettant de conserver un niveau de commerce élevé avec différents belligérants. Elle a également permis à la Suisse d'offrir ses bons offices et de jouer un rôle de médiateur pour le règlement de conflits internationaux[dhs 5] ; on peut citer le Traité de Lausanne qui régla les frontières de la Turquie moderne, la participation de la Suisse depuis 1953 à la surveillance de l'armistice entre la Corée du Nord et la Corée du Sud dans le cadre de la Commission de supervision des nations neutres[8], ainsi que des négociations de paix entre le gouvernement de Colombie et des groupes rebelles. La Suisse assure également la représentation d'intérêts étrangers, tel que ceux des États-Unis à Cuba et inversement, ou des États-Unis en Iran.

Fédéralisme

Généralités

Le fédéralisme désigne une séparation verticale des pouvoirs. Le but recherché étant d'éviter la concentration du pouvoir dans une instance, ce qui permet une modération de la puissance étatique ainsi que l'allégement des devoirs de l'État fédéral.

En Suisse, il s'agit avant tout de désigner l'indépendance des cantons vis-à-vis de la Confédération.

Les principes de subsidiarité et de proportionnalité

Le pouvoir de l'État fédéral suisse est limité par les principes de subsidiarité (principe ancré dans la Constitution fédérale, article 5a) et de proportionnalité.

Le principe de subsidiarité signifie qu'une instance étatique d'un niveau donné ne doit intervenir que lorsque les autorités situées hiérarchiquement en dessous ne sont pas en mesure d'agir pour l'objet concerné.

Le principe de proportionnalité, quant à lui, pose trois conditions quant aux mesures utilisées par l'État pour atteindre un but donné :

  • la convenance : le moyen doit convenir à la nature du but ;
  • la nécessité : le moyen utilisé doit être nécessaire, c'est-à-dire qu'il doit être le plus clément possible ;
  • l'acceptabilité : la gravité du moyen utilisé doit être adaptée au but poursuivi.

Caractéristiques du fédéralisme suisse

Le fédéralisme suisse repose sur trois niveaux :

  • la Confédération ;
  • les cantons ;
  • les communes.

La Suisse compte vingt-six cantons sur un territoire plus petit que le plus grand Land allemand (la Bavière), ce qui pousse un auteur à qualifier son système de micro-fédéralisme[3].

Relation entre la Confédération et les cantons

La totalité des devoirs et compétences de la Confédération sont énumérés dans la Constitution fédérale, contrairement aux devoirs et compétences des cantons. Ainsi les cantons sont compétents pour toutes les tâches qui ne sont pas explicitement attribuées à la Confédération. Cette clause générale au bénéfice des cantons se retrouve dans l'article 3 : « Les cantons [...] exercent tous les droits qui ne sont pas délégués à la Confédération » et garantit une attribution complète des compétences. Même dans les domaines qui sont du ressort de la Confédération, les cantons conservent une certaine marge de manœuvre. La Confédération ne dispose en effet pas de personnel ni d'antennes de terrain pour mettre en œuvre la plupart de ses politiques; ce sont les cantons qui s'en chargent à leur place, ce qui leur laisse une certaine marge de manœuvre[3].

Autonomie des cantons

La Suisse est formée de 26 cantons ; ceux-ci sont souverains dans tous les domaines qui ne sont pas limités par la Constitution fédérale[loi 3]. En particulier, ils sont autonomes constitutionnellement, chacun ayant sa propre constitution, et sont libres de leur propre organisation, aussi bien du point de vue législatif, judiciaire et fiscal qu’administratif ; toutefois, il leur est interdit d’adopter une forme de constitution qui ne correspondrait pas aux règles de la démocratie, à savoir qu’elle doit être acceptée par le peuple et qu’il doit exister une possibilité de la modifier si le corps électoral du canton le demande[loi 4]. Un certain nombre de domaines sont ainsi gérés uniquement au niveau cantonal, comme l’éducation (sauf les universités fédérales[loi 5]), les hôpitaux (sauf les hôpitaux communaux et privés), la construction et l’entretien de la majorité des routes (sauf les autoroutes et autres routes nationales) et la police (contrairement à l’armée[loi 6]), ou encore le contrôle de la fiscalité directe. Chaque canton possède son propre parlement (appelé dans la plupart des cantons francophones Grand Conseil) et gouvernement (appelé dans la plupart des cantons francophones Conseil d’État) et ses propres tribunaux.

Certains cantons ou régions sont regroupés dans des espaces (Espace Mittelland, Espace BEJUNE, etc.) qui leur permettent de défendre des intérêts communs, notamment économiques ; ces espaces ne sont pas des entités politiques en tant que telles. Les cantons peuvent également conclure entre eux des conventions intercantonales prévoyant la création d'organisations et d'institutions communes[loi 7],[9].

Autonomie des communes

Les cantons sont eux-mêmes subdivisés en communes, dont l'autonomie est principalement déterminée par les différentes constitutions cantonales[loi 8]. Toutefois il est possible de dégager trois autonomies générales limitées :

  • responsabilité pour les affaires locales, dans le cadre du droit fédéral et cantonal ;
  • législation et autorité propres, dans le cadre de leurs habilitations ;
  • publication de décrets dans des domaines précis, tant que :
    • le droit cantonal ne prévoit pas de norme légale précise dans ce domaine,
    • le domaine tombe complètement ou du moins en partie dans la juridiction communale,
    • le canton laisse une considérable liberté de décision à la commune.

Les activités des communes restent toutefois surveillées par les cantons qui ont à leur disposition plusieurs mesures telles que :

  • l'examen de l'accomplissement des tâches communales ;
  • la coordination entre les communes ;
  • l'examen de l'utilité des mesures communales.

Les communes peuvent par ailleurs contester un empiètement sur leur autonomie par un recours au Tribunal fédéral (art 189 al. 1 lettre e de la Constitution fédérale).

Au nombre de 2 551 au début de 2011[10] (en constante diminution), elles représentent la plus petite entité politique du pays. Certains cantons ont une subdivision intermédiaire nommée district ou arrondissement, qui n'a généralement qu'un rôle administratif sans autonomie propre.

Démocratie directe

La démocratie directe permet au peuple d'exercer directement son pouvoir politique, par opposition à la démocratie représentative[11]. La démocratie suisse les combine toutes deux, sous une forme dite « semi-directe » : les citoyens élisent leurs représentants aux différents conseils (communes, cantons et Confédération), mais peuvent se prononcer également sur l'approbation de textes législatifs ou constitutionnels décidés par ces conseils (par le biais du référendum), ou proposer des modifications constitutionnelles ou légales par le biais de l'initiative populaire. Ces consultations populaires sont organisées en général quatre fois par an au niveau fédéral, toujours pendant la fin de semaine[12].

Les premières formes de démocratie directe en Suisse sont relevées dès le XVe siècle dans les villes de Berne, Lucerne, Soleure et Zurich, où sont organisés des Volksanfragen, réunions de citoyens devant approuver certaines décisions politiques importantes[13]. L'exemple le plus typique de démocratie directe suisse se retrouve sous la forme de la Landsgemeinde, où les citoyens se réunissent périodiquement sur la place du village pour procéder aux votes à main levée ; cette tradition subsiste encore dans les deux cantons d'Appenzell Rhodes-Intérieures et de Glaris, ainsi que, au niveau communal, dans quelques cercles grisons et districts schwytzois[dhs 6] ainsi que dans les assemblées générales de nombreuses petites communes.

Le degré de satisfaction de la population suisse face à ce système politique, qui permet aux citoyens de faire contrepoids et office de pression à l'égard de l'exécutif et des partis politiques, a toujours été élevé et avoisine les 80 %[14]. Toutefois il entraîne une certaine lenteur des réformes politiques, due en particulier à la « menace référendaire » que peut brandir toute organisation en désaccord avec une proposition de loi ; selon une théorie avancée en 1970 par le professeur Leonard Neidhart[15], cette menace aurait conduit à mettre en place progressivement, avant toute proposition, des consultations réunissant l'ensemble des organisations concernées qui aboutissent à des compromis difficilement modifiables par le Parlement[16], transformant ainsi de fait la démocratie directe en « démocratie de négociation »[17].

La démocratie directe influence tout le système politique suisse; il pousse les autorités à chercher un consensus et à faire des compromis très tôt dans le processus de décision, pour éviter qu'une loi soit attaquée en référendum[3].

Système de concordance

Article connexe : Système de concordance.

Le système gouvernemental suisse est basé sur le « système de concordance », ou « démocratie proportionnelle », qui caractérise le style politique national au travers de la composition proportionnelle des organes de l'État, de l'intégration des forces politiques, du rejet des conflits et de la recherche de solutions négociées aux problèmes[kriesi 5],[dhs 7]. Les politologues l'attribuent généralement à l'impact du référendum et de l'initiative populaire, du bicamérisme intégral, du fédéralisme et du système électoral qui contraignent les acteurs politiques à coopérer avec le maximum de forces politiques pour minimiser le risque d'échec de leurs projets devant le peuple[kriesi 6]. Certains y ajoutent également les différences culturelles qui poussent à assurer une représentation la plus large possible des minorités. L'homogénéité gouvernementale est tout de même assurée par le mode d'élection des conseillers fédéraux, qui ne peuvent s'appuyer sur les voix de leur seul parti et doivent donc s'en distancer pour espérer rassembler des majorités sur leurs projets, et par la position minoritaire du Parti socialiste[kriesi 7]. En l'absence d'un véritable programme politique commun, des « lignes directrices » en tiennent lieu pour la période d'une législature[kriesi 8]. Cette absence d'une ligne politique est une des particularités du système Suisse: il n'y a pas de notion de majorité et d'opposition ou de coalition de pouvoir à l'issue de l'élection. La majorité et l'opposition se dessinent sujet par sujet, voire article par article, tant au niveau de l'exécutif (conseil fédéral) que du législatif. Ce point est essentiel au bon fonctionnement du système référendaire: le projet contesté n'est jamais le projet d'un parti ou d'une ligne gouvernementale mais le projet du parlement. Contrairement aux autres pays, le référendum n'est donc jamais un enjeu pour rester ou quitter le pouvoir.

Système de milice

La politique suisse est caractérisée par un « système de milice » qui s'inscrit dans une longue tradition[18], non seulement dans le domaine de la défense (l'armée suisse étant une armée de milice) mais aussi dans le domaine politique. C'est ainsi que l'on parle de « Parlement de milice » pour désigner l'Assemblée fédérale[19], et on retrouve le même fonctionnement au niveau cantonal et communal dans la plupart des cantons.

Le système de milice est une « prise en charge bénévole, extra-professionnelle et honorifique d'une charge ou d'une fonction publique, peu ou pas dédommagée[20] » ; ainsi, la majorité des députés exercent « une activité professionnelle parallèlement à leur mandat parlementaire »[21] pour lequel ils ne perçoivent pas de salaire, mais une indemnité de présence[19] d'approximativement 100 000 francs suisses par an pour un Conseiller national[22] qui dispose également d'un accès gratuit aux transports publics. Dans les faits, une fraction substantielle du parlement fédéral a toujours été composée de personnes faisant de la politique à plein-temps, soit parce qu'elles vivent de leurs indemnités, soit parce que leur activité politique est un prolongement de leur activité professionnelle[3].

Ce système, déjà présent dans l'ancienne confédération suisse, loué par Machiavel et inscrit dans la Constitution de la République helvétique[dhs 8], bien que disposant d’un large soutien au sein de la population suisse, est périodiquement remis en question, en particulier en ce qui concerne l'armée, avec notamment la création du Groupe pour une Suisse sans armée et les initiatives pour une Suisse sans armée[chancellerie 1],[chancellerie 2]. En termes d'avantages, les arguments cités en faveur du système de milice sont l'absence de forme de « caste politique », le lien direct avec la population et des politiciens aux horizons professionnels divers[20], ainsi que le faible coût d'un tel système qui ne représente qu'environ 0,2 % des dépenses de la Confédération[23], ce qui en fait l'un des systèmes parlementaires les moins chers au sein de l'OCDE[24]. En termes de désavantages, certains citent l'absentéisme, tant il est difficile d'associer vie politique et vie professionnelle, mais aussi la difficulté croissante due aux dossiers qui deviennent de plus en plus techniques et complexes[25]. On constate d'ailleurs dans certaines communes un manque d'intérêt des citoyens pour participer à la politique communale[26],[27].

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