Politique agricole commune

Page d'aide sur l'homonymie Pour les articles homonymes, voir PAC.
Politique agricole commune
Description Politique de l'Union européenne
Administration
Traité Article 4(2)(d) du TFUE
Articles 38 à 44 du TFUE

La politique agricole commune (PAC) est une politique mise en place à l'échelle de l' Union européenne. À l'origine, elle est fondée principalement sur des mesures de contrôle des prix et de subventionnement, visant à moderniser et développer l' agriculture. Elle est mise en œuvre par la Direction Générale « Agriculture et développement rural [1] » de la Commission européenne. Au niveau français, elle est exécutée principalement via deux offices agricoles sous tutelle du Ministère de l'Agriculture (l' Agence de services et de paiement et France AgriMer).

Prévue par le traité de Rome du 25 mars 1957 et entrée en vigueur le , la PAC a, depuis, beaucoup évolué. Elle consiste aujourd'hui en deux piliers : le premier pilier, un soutien du marché, des prix et des revenus agricoles, et le second pilier, le développement rural, créé en 1999 [2].

Origines et évolution de la PAC

La politique agricole commune (PAC) est une des plus anciennes et jusqu'à peu la plus importante des politiques communes de l’UE (environ 35 % du budget européen, 45 % si on englobe le Développement rural) en matière budgétaire, mais actuellement en baisse. Créée par le traité de Rome en 1957, elle a été mise en place en 1962. Ses objectifs sont :

  • d’accroître la productivité de l’agriculture ;
  • d’assurer un niveau de vie équitable à la population agricole ;
  • de stabiliser les marchés ;
  • de garantir la sécurité des approvisionnements ;
  • d’assurer des prix raisonnables aux consommateurs.

Depuis, s’y sont ajoutés les principes de respect de l’environnement et de développement rural.

Le Conseil de l'Union européenne adopte les actes de bases de la PAC et la section Garantie du Fonds européen d'orientation et de garantie agricole (FEOGA) finançait le soutien des marchés. Cette section garantie a été remplacée par le Fonds européen agricole de garantie (FEAGA).

Les agriculteurs bénéficient :

  • d’aides indirectes, les « prix garantis », qui assurent aux agriculteurs un prix minimum pour leurs productions. Disposition actuellement en quasi désuétude ;
  • des aides directes au revenu depuis la réforme de 1992 : en échange d’une baisse des prix garantis, l’UE verse des aides proportionnelles à la baisse des prix garantis. Cette aide est depuis 2005-2006 « découplée », c'est-à-dire qu'il y a de moins en moins de liens (voire plus aucun lien) entre la production de l'exploitation et le montant des aides.

Par ailleurs, la préférence communautaire permettait d’isoler l’agriculture européenne des variations des prix mondiaux en lui accordant des avantages en matière de prix par rapport aux produits importés.

La PAC est critiquée en raison de la difficulté à stabiliser son budget, des problèmes de fonctionnement posés par l’élargissement à vingt-huit et de l’inégalité des aides qui profitent aux pays producteurs et aux propriétaires d’importantes exploitations, puisque les aides sont proportionnelles aux surfaces de l'exploitation. Depuis 2003 le montant du budget est stable car non indexé sur l'inflation, et en baisse par rapport au budget total de l'UE.

Les réformes de 1992 et 1999 ont cherché à la rapprocher du marché en baissant les prix garantis et en les remplaçant par des aides directes. La réforme de 2003 les a poursuivies en apportant une réponse aux difficultés de financement liées à l’élargissement. Désormais, les aides ne sont plus liées à la production. Les agriculteurs touchent un paiement unique par hectare, à la condition de respecter des normes européennes en matière d’environnement et de sécurité alimentaire. La réforme intermédiaire de 2009 (bilan de santé) a confirmé cette direction.

Une nouvelle révision du dispositif a fixé la PAC pour la période 2014-2019. Les discussions ont été lancées par la Commission européenne au printemps 2010, avec un débat public. Elles ont abouti en juin 2013 à une nouvelle réforme. Celle-ci va notamment dans le sens d'une répartition plus équilibrée des aides entre États membres, régions et agriculteurs ; met en place des mesures de verdissement ; et des outils visant à renforcer l'organisation du secteur.

Productivisme et protectionnisme

Le traité de Rome, signé le par les membres fondateurs de la Communauté économique européenne (CEE), a donné à la PAC une orientation résolument productiviste, car il fallait augmenter la production agricole, et protectionniste, car la construction d’une union douanière nécessitait une protection aux frontières. Il s'agissait alors de rendre la Communauté auto-suffisante, plus solidaire et de moderniser un secteur agricole encore très disparate selon les pays.

La PAC a été l’un des fondements de la construction européenne. Elle a été une incontestable réussite sous certains aspects : modernisation de l'agriculture, développement de la production, immenses gains de productivité [N 1] qui ont fait de l’Union le 2e exportateur mondial, autosuffisance alimentaire [N 2], mais elle a rencontré de redoutables écueils avec des crises liées à la surproduction de nombreux produits, aux variations de change des monnaies, à l'entrée de nouveaux membres, à l'opposition avec d'autres exportateurs dans le cadre de l' accord général sur les tarifs douaniers et le commerce (GATT) puis de l' OMC et à l'explosion des coûts supportés par le budget communautaire, et principalement par l' Allemagne.

Contexte de la création de la PAC

Les pays sans politique agricole sont l'exception, ce qui s'explique par les nécessités alimentaires, par l'instabilité des marchés des produits alimentaires de base [N 3] et, jusqu'à une période très récente, par le poids politique de la population vivant de l'agriculture. Or le traité de Rome instituait le principe de libre circulation des marchandises, qui était par définition incompatible avec une politique au niveau national, car cela aurait faussé le jeu normal de la concurrence. Il n'y avait donc que deux grands choix politiques possibles : une politique active mais alors forcément commune, ou une politique de renoncement volontaire à l'intervention.

Direction générale de l'Agriculture et du Développement rural à Bruxelles.

C'est le premier choix qui a été fait, ce qui peut s'expliquer par :

  • le souhait de donner une consistance à l'Europe (pour l'unifier et s'épargner une nouvelle guerre), ce qui est plus évident avec une politique active qu'avec une politique d'abstention
  • la possibilité technique de le faire : une « grande politique » n'est concevable que sur des produits assez standards et assez stables, par exemple le charbon et l'acier ( CECA) et, en matière agricole, les grands produits (inversement pour quantité de produits agricoles, par exemple le porc, le poulet, les légumes, les fleurs, etc., la PAC se résume à l'application du principe de base : libre circulation et absence de distorsion de concurrence)
  • les préférences de la France, principal producteur agricole et donc principal intéressé.

Or l'agriculture européenne avait besoin de développement car, à l'exception de la France, les pays fondateurs n’assuraient pas, à des degrés divers, leur autosuffisance (assurée à 80 % seulement en moyenne) pour la plupart des grands produits alimentaires, et dépendaient donc du marché mondial. Et cette insuffisance n'était pas due à une impossibilité technique. De gros progrès avaient été effectués depuis la fin de la guerre et les productions agricoles ne cessaient de croître. Mais l'équipement que l'industrie pouvait fournir (tracteurs modernes, engrais de synthèse, pesticides, etc.) et les connaissances disponibles n'étaient pas encore très répandus. De plus, on savait qu'avec l'enrichissement général la demande alimentaire allait croître. Par ailleurs le gouvernement souhaitait que l'exode rural se poursuive pour libérer de la main d'œuvre pour le secteur industriel.

La mise en place d'une PAC assortie d'un budget important pour les producteurs impliquait aussi que les pays disposant d'un potentiel agricole important bénéficient de transferts nets de la part de pays ne pouvant subvenir seuls à leurs besoins. Du côté français, cela a parfois été présenté comme une façon d'équilibrer un avantage supposé de l'industrie allemande, et du côté allemand comme une façon globalement neutre de se payer un approvisionnement qu'il aurait de toute façon fallu acquérir. Cette présentation a toutefois été contestée par l'historienne danoise Ann-Christina Lauring Knudsen, qui a démontré que derrière le mythe de « l'accord franco-allemand » se trouvent en fait des pressions fortes du principal syndicat agricole allemand (la DBV) pour une politique ambitieuse et surtout des prix élevés, vis-à-vis desquels les Français, qui craignaient pour leur compétitivité internationale, étaient plus circonspects.

Fondements de la PAC

Le traité sur le fonctionnement de l'Union européenne définit les bases de la PAC en son titre III qui traite de l’ agriculture et notamment, en son article 39, lui assigne cinq objectifs précis :

  • accroître la productivité de l'agriculture en développant le progrès technique et en assurant une utilisation optimale des facteurs de production, notamment de la main d'œuvre
  • assurer un niveau de vie équitable à la population agricole, notamment par le relèvement du revenu individuel de ceux qui travaillent dans l'agriculture
  • stabiliser les marchés
  • garantir la sécurité des approvisionnements
  • assurer des prix raisonnables aux consommateurs.

L' article 40 du Traité prévoit la mise en place d’une organisation commune des marchés agricoles, pouvant prendre trois formes :

  • des règles communes en matière de concurrence
  • une coordination obligatoire des diverses organisations nationales de marché
  • une organisation européenne du marché.

La Conférence de Stresa qui s'est tenue du 3 au (à ne pas confondre avec la conférence de Stresa du 14 avril 1935), a défini les grands principes de la PAC :

  • l'unicité du marché, corollaire de la libre circulation des marchandises, qui souffrira des variations monétaires avant l'arrivée de l' euro
  • la préférence communautaire, qui protège le marché européen des importations à bas prix et des fluctuations du marché mondial (ce point a cristallisé l'opposition des grands exportateurs : États-Unis, Canada, Australie et, même après son entrée dans la Communauté, de la Grande-Bretagne qui s'approvisionnait préférentiellement dans le Commonwealth)
  • la solidarité financière, les dépenses imposées par la PAC étant prises en charge par le budget communautaire
  • des prix minimum garantis pour les producteurs.

Chronologie des réformes de la PAC

Des réformes successives ont été entreprises, non sans mal, en raison de la difficulté à trouver un consensus (en gras les révisions majeures de la PAC) :

  • 1971 : à la suite du plan Mansholt, mise en place d'une politique d'amélioration des structures agricoles
  • 1984 : résorption des excédents, avec la mise en place de quotas de production, notamment dans le domaine laitier, et une politique de réduction des prix de soutien
  • 1988 : mise en place d'une discipline budgétaire pour encadrer les dépenses, avec la fixation d'une enveloppe maximale annuelle de dépense, et le gel des terres (improprement comparé à la jachère)
  • 1992 : modification importante de la politique de soutien par la baisse des prix garantis, qui se rapprochent du niveau des cours mondiaux. La baisse est compensée par des aides directes aux agriculteurs ; première orientation vers une politique de l'environnement avec l'instauration de mesures agro-environnementales en cofinancement avec les États membres ; les stocks régressent
  • 1999 : soutien au développement rural et fixation d'un cadre financier pour la période 2000 - 2006 ; cette réforme est destinée à préparer l'arrivée de dix nouveaux membres et à rendre la PAC compatible avec les règles de l' OMC ;
  • 2003 : Accords de Luxembourg [3] menés par le commissaire européen, Franz Fischler. Pour se mettre en conformité avec les prescriptions de l' OMC, la nouvelle PAC introduit le découplage des aides. C’est-à-dire que les primes perçues ne sont plus liées aux productions de l'exploitation mais à une référence historique (calculée en faisant la moyenne des primes perçues sur 3 années de référence). Cette réforme prévoit également la diminution progressive des restitutions à l'exportation. Enfin, cette nouvelle PAC introduit la notion de conditionnalité, les aides découplées sont versées à la condition que l'agriculteur respecte les bonnes conditions agricoles et environnementales (voir plus bas) ainsi que le bien-être animal.
  • 2008 : un « bilan de santé » de la PAC avait été prévu par la commissaire européenne à l'agriculture, Mariann Fischer Boel, afin d'évaluer les politiques en place et d'anticiper les évolutions à l'horizon 2013 (fin du financement actuel garanti). Un premier état des lieux publié fin novembre 2007 suggérait de rendre l'agriculture européenne plus « compétitive » et respectueuse de l'environnement, en passant entre autres par une baisse des subventions liées à la production et une plus grande aide au développement rural [4]. Philippe Chalmin plaide lui pour une libéralisation totale du marché des céréales [5]. Le 19 janvier 2009, ce bilan de santé a été adopté [6]. Les principales dispositions du bilan de santé sont la suppression de la jachère obligatoire (10 % des terres), l'augmentation progressive des quotas laitiers (1 % par an) jusqu'à leur disparition programmée en 2015, et le découplage total des aides sauf exceptions. Il est mis en œuvre à partir de 2010
  • 2013 : Accord instituant le budget de la PAC pour la période 2014-2020 (légèrement en baisse), et les modalités (avec variations nationales) pour la période 2015-2020.
Other Languages
srpskohrvatski / српскохрватски: Zajednička poljoprivredna politika