Histoire des départements français

L'histoire des départements français, depuis la création des départements en 1790, résulte principalement des ajustements successifs du territoire de la France.

Si de nombreux départements ont été créés à l'occasion des guerres de la Révolution et de l'Empire puis lors de la colonisation, la chute de l'Empire en 1814 a généralement conduit à leur suppression. La carte actuelle des départements n'est donc guère différente de celle de 1790, à l'exception notable des départements d'outre-mer, de la région parisienne et des zones frontalières avec l'Allemagne et l'Italie.

La création des départements

Premiers projets de la royauté

Une première approche d'un découpage du territoire national en départements est soumise au roi de France en 1665 par Marc-René d'Argenson, le département est alors entendu en tant que répartition fiscale ou circonscription territoriale pour les Ponts et Chaussées. En 1787, certaines assemblées provinciales se réunissent « par département » [1]. Un découpage en entités similaires du territoire semble un atout pratique pour l'administration, ainsi l'on retrouve cette demande dans les cahiers de doléance de 1788 qui souhaitent la formation de circonscriptions uniformes avec un chef-lieu accessible, le carnet du Puy-en-Velay parle explicitement de département.

À la veille de la Révolution française, l'organisation territoriale du royaume est « d'une extrême complexité » : les circonscriptions administratives, militaires, ecclésiastiques, judiciaires, fiscales ne se recoupent pas systématiquement. Pour les contemporains, c'est sans doute la notion de provinces qui décrit au mieux l'espace vécu ; ces provinces ne recouvrent pas forcément des territoires aux limites précises, mais se rapportent à des représentations historiques ou linguistiques [2].

Dès le début du e siècle, de nombreuses voix s’étaient élevées pour simplifier la géographie administrative et créer un quadrillage plus régulier du royaume. Ainsi, l’ édit de 1787 [3] portant création des assemblées provinciales incite celles-ci à se subdiviser en «  départements » : la Picardie en comptera quatre ( Amiens, Doullens, Montdidier, Péronne) comme le Soissonnais, contre dix à la Haute-Normandie et neuf à l’ Île-de-France. En 1788, Condorcet pose le principe selon lequel « une demi-journée, ou une petite journée de distance, devrait être le plus grand rayon d'un district ; enfin, une grande journée devrait être celui d'une province, en le prenant du chef lieu de district le plus éloigné [4] ».

Projets de l'assemblée constituante

Le , Duport dépose un projet de réorganisation administrative du royaume, divisant la France en soixante-dix départements d'égale étendue, subdivisés en districts puis en municipalités. Mais l'élaboration de la déclaration des droits de l'homme et du citoyen empêche le projet d'être discuté.

La proposition géométrique du comité Sieyès-Thouret.

Le , l'abbé Sieyès propose à l' Assemblée nationale l'élaboration d'un plan de réorganisation administrative du royaume, dont le projet est confié à un comité dont le rapporteur est Thouret. Celui-ci présente au comité son projet le 19 septembre. Il prévoit la division du royaume en 81 départements, chacun formant, à l'exception du département de Paris, un carré de 18 lieues de côté. Chaque département est divisé en 9 districts de 6 lieues de côté eux-mêmes fractionnés en 9 cantons de deux lieues de côté. Chaque canton devrait compter en moyenne 680 citoyens actifs, lesquels constitueraient l'assemblée primaire des cantons. À la tête de chacun de ces départements, une assemblée départementale serait constituée de 81 membres. Chacun de ces membres devrait verser une contribution égale à dix journées de travail et serait choisi en fonction du territoire, de la population et des impôts directs. Le rôle principal des assemblées départementales consisterait à nommer les députés à l'Assemblée nationale, à raison de neuf députés par département soit 720 députés nationaux.

Ce projet s'inspire de près de travaux de Robert de Hesseln, géographe du Roi, publiés en 1780 [5].

La discussion par l'Assemblée constituante

Dès le , l’ Assemblée nationale constituante adopte un nouveau projet [6] de découpage en départements dont les noms sont choisis en fonction de la géographie et de l’ hydrographie.

Disparition des provinces d'Ancien Régime (en couleur) au profit des départements (limites en noir).

Les départements sont créés par décret du 22 décembre 1789 pris par l' Assemblée constituante afin de remplacer les provinces de France jugées à la fois impropres à la bonne maîtrise du territoire national par le pouvoir central et profondément injustes relativement à leur représentation auprès de ce même pouvoir central parce que trop inégales en importance, mais aussi afin de rationaliser l'organisation du territoire en une entité administrative unique en lieu et place des diverses divisions du royaume, extrêmement différentes par leur taille, se chevauchant les unes les autres et s'enchevêtrant par de multiples enclaves et dessins tortueux. Le nombre exact des départements et leurs limites furent fixés dans des décrets du 15 janvier et du 16 février 1790, leur existence prenant le 4 mars suivant [7].

Le , Jean-Xavier Bureau de Pusy présente un Rapport sommaire sur la nouvelle division du royaume [8], dans lequel il expose la méthode suivie, et un Tableau des départements, suivant l'ordre de travail [9], exposant les propositions.

La discussion s'ouvre le lendemain.

Le , la Constituante prend les quatre décrets particuliers suivants : le Dauphiné sera divisé en trois départements ; l' Aunis ne pourra former un département ; la Franche-Comté sera divisée en trois départements ; la Soule et le Labourd seront réunis au Béarn pour ne former qu'un département [10].

Le 13, le Constituante décrète : la réunion de Clamecy au département du Nivernais ; que le Forez, le Beaujolais et le Lyonnais ne formeront qu'un département ; que les Trois-Évêchés, la Lorraine et le Barrois formeront quatre départements [11]. Le même jour, elle décrète la division de l' Alsace en deux départements, ayant pour chefs-lieux respectifs Strasbourg et Colmar [12], puis que Paris formera, avec sa banlieue, un seul département, de trois lieues de rayon au plus, à partir du parvis Notre-Dame.

Le 15, la Constituante décrète la division de la Guyenne en quatre départements. Surtout, elle adopte le projet de décret final présenté par Gossin : le nombre des départements est fixé à 83 [13], [14]. La liste des départements, de leurs limites et des 555 districts est fixée par un décret du [15], et leur existence prend effet le 4 mars suivant [16].

Ce nouveau découpage est également une réponse au danger insurrectionnel rappelé par la Grande Peur de juillet-août 1789. Dans un souci de rationalité, les départements ont reçu une architecture semblable, fonctionnant dans les deux sens sans problème de chevauchement territorial, à la fois du citoyen vers le roi via les différents corps d'élus, et du haut de la pyramide vers chaque citoyen : une portion de territoire suffisamment petite mais équivalente pour être gérée facilement par un chef-lieu concentrant les principaux services administratifs. La taille de ces départements était fixée de façon telle qu'il devait être possible de se rendre en moins d'une journée de cheval au chef-lieu de chacun de ceux-ci depuis n'importe quel point de leur territoire [17].

La création des départements au cours de la Révolution française (encore gouvernée par un roi) témoigne d'un des trois processus de toponymisation identifiés en 2008 par les géographes Frédéric Giraut, Myriam Houssay-Holzschuch et Sylvain Guyot, ici celui d'éradication des références toponymiques de l' Ancien Régime (les noms des provinces) motivée par l'application d'un nouveau projet politique et idéologique d'envergure nationale. Il s'agit, par la constitution d'un nouveau cadre administratif, et donc de nouveaux toponymes, de valoriser cette appartenance à un nouvel ensemble national, tout en asseyant l'objectif de contrôle politique du territoire de la part du pouvoir central [18].

L'organisation initiale des départements

À l'époque, chaque département possède son assemblée, constituée de 36 membres élus (élus par les citoyens actifs ayant payé un impôt au moins égal à 10 journées de travail), ceux-ci désignant à leur tour un président et un directoire exécutif permanent. Les départements sont divisés en districts, cantons et communes. Il peut y avoir jusqu'à neuf districts par département et neuf cantons par district. L'administration des 41 000 communes appartient au conseil général de la commune composé pour un tiers d'un conseil municipal et pour deux tiers des notables tous élus pour deux ans par les seuls citoyens actifs.

Cette organisation proposée par Jean Cassini visait à homogénéiser le découpage du territoire français tout en conservant une administration locale, mais en retirant les spécificités des provinces, considérées comme provenant essentiellement des privilèges de l'aristocratie locale.